Loi Constitutionnelle de 1992

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une nouvelle loi fondamentale

recueillis par Robert Andriantsoa (malagasy58@gmail.com & tany_masina@yahoo.fr)

 

 

La constitution de la Troisième République malgache

 

La promulgation d’une nouvelle constitution, le 18 septembre 1992, a fait entrer officiellement Madagascar en Troisième République. Le cycle électora1 commencé par l’élection présidentielle (novembre 1992-février 1993) et poursuivi par les élections législatives de juin 1993 s’achèvera en fin d’année 1993 (ou début 1994) avec les élections régionales et locales. Alors Madagascar sortira d’une longue période de transition politique (1 990-1994) marquée par l’incertitude au départ (fallait-il simplement réviser la constitution existante ou adopter une nouvelle loi fondamentale ?), agitée par des stratégies politiques et politiciennes que le peuple a supportées sans toujours bien comprendre, mais finalement achevée dans la paix civile malgré la paralysie du système institutionnel durant plusieurs mois en 1991, et la tuerie de Iavoloha le 10 août 1991 (1). Cette nouvelle constitution soulève plusieurs points d’interrogation. Trois nous paraissent essentiels.

 

De la Troisième... àla Première République malgache ?

 

L’analyse du texte constitutionnel invite à une remontée dans le temps qui n’est pas nécessairement un retour en arrière. Cette Troisième République a un air de parenté avec la Première sans reproduire celle-ci pour autant. Cette constatation est d’ailleurs banale lorsqu’on se rappelle les (( cycles politiques )) accomplis par Madagascar depuis la proclamation officielle de l’indépendance (26 juin 1960) : Première République (1960-1972) sous la direction du président Ph. Tsiranana : période officiellement provisoire prévue pour une durée maximum de cinq ans (1972-1977) et placée d’abord sous la houlette du général G. Ramanantsoa (2) ; puis Deuxième République dite RDM (République Démocratique de

 

Madagascar), présidée de janvier 1976 à septembre 1992 par D. Ratsiraka sur la base de la constitution du 31 décembre 1975 ; enfin nouvelle période transitoire (( informelle )) commencée par une révision constitutionnelle rétablissant le pluralisme politique (3) et continuée par l’apparition, dans la rue, des (( Forces vives D, contestant le pouvoir et la fonction même du président Ratsiraka. Dans la mesure où la constitution du 18 septembre 1992 se veut l’antithèse et la condamnation de celle de la RDM, d’inspiration socialiste-révolutionnaire et marxisante, il est évident qu’elle renvoie à celle de la Première République. Mais rapprocher n’est pas assimiler.

 

Longue de 149 articles, la constitution renoue avec les valeurs et grands principes républicains (voir notamment le préambule, la restauration du bicamérisme et du parlementarisme) qui étaient déjà ceux de la Première République, au moins sur le plan du texte constitutionnel. Mais l’idée est précisément d’éviter les dérives de cette Première République, accusée non sans arguments d’avoir pratiqué le néocolonialisme et un anticommunisme primaire. Nous ne sommes plus dans les années soixante, le communisme n’est plus ce qu’il était ou voulait être et les générations politiques changent, même si quelques caciques s’accrochent encore au pouvoir. Autant de raisons qui laissent penser que, par-delà un certain mimétisme constitutionnel, la Troisième République ne sera pas et pourra pas être la répétition de la Première.

 

Autre différence importante avec les régimes précédents, la procédure d’adoption de la constitution. Celle de la Première République avait été votée en avril 1959 par l’ensemble des assemblées provinciales élues en 1956 et considérées à l’époque comme jouant le rôle d’assemblée constituante. Cela économisait des élections mais ne procédait pas d’une démarche fondamentalement démocratique.

 

L’élaboration de la constitution du 31 décembre 1975 créant la RDM, malgré son titre officiel, fit encore moins démocratique : texte préparé par un très petit comité, idéologiquement très proche du CSR (Conseiller suprême de la révolution) Ratsiraka qui, au même moment, soumettait à l’approbation populaire la Charte de la révolution socialiste malagasy, le fameulv Livre rouge, donnant à la RDM un petit air maoïste ... ou plut6t nord-coréen (4).

 

Cette Charte avait valeur supra-constitutionnelle. Lorsque, fm 1975, les citoyens malgaches hrent invités à participer au référendum constituant en répondant par un seul oui ou non à trois questions différentes (5), la démonstration était faite du formalisme juridique utilisé par cette quasi-République populaire qui durera dix-sept ans.

 

Toute autre a été la procédure d’adoption de la constitution de la Troisième &épublique, sous l’impulsion du FFKM (Conseil oecuménique des Eglises chrétiennes de Madagascar), qui aura été le fer de lance du débat politique à partir de 1982 et qui laisse ses traces dans le texte constitutionnel (6). Le référendum du 19 août 1992 approuvant à une forte majorité la nouvelle constitution a été l’aboutissement de nombreux débats organisés dans le cadre de forums régionaux, puis d‘un forum national tenant lieu de ce qu’on appelait en Afrique Conférence ou Concertation nationale. Cette procédure a son inconvénient : la demande politique et constitutionnelle, très diverse en raison des enje ux... et des calculs, aboutit finalement à l’adoption d‘un texte qui comporte des ambiguïtés voire des contradictions. Cela risque de ne pas simplifier la règle du jeu dans cette Troisième République.

 

Le nouveau système constitutionnel

 

En rejetant le modèle de la RDP, la Troisième République entend (re)venir à un régime constitutionnel ) au sens classique de ,l’expression. Mais en mettant l’accent sur deux axes majeurs du nouveau système : volonté d’instaurer à Madagascar 1’Etat de droit par la restauration du régime parlementaire, après les dérives du proidentialisme à la. malgache ) depuis les années soixante, choix d’un régime parlementaire.

 

 

La formule État de droit - devenue très à la mode, ce qui en marque les limites objectives - est inscrite au fronton de la Troisième République malgache (7). De fait, les deux précédentes Républiques ignoraient l’expression. Ce concept sous-tend au moins deux exigences fondamentales : le respect des droits de l’homme et l’indépendance du pouvoir judiciaire. I1 implique surtout l’effectivité des règles juridiques qui mettent en oeuvre ces idéaux.

 

Sur le plan de la théorie juridique, la constitution malgache de 1992 est exemplaire. Elle proclame et énumère les droits fondamentaux individuels et collectifs de l’homme et du citoyen malgache mais aussi bien ses devoirs de citoyen, ainsi que les devoirs de 1’Etat pour permettre la réalisation de ces droits, saufà retomber dans le fameux débat "libertés formelles/libertés réelles" qui a perdu de son intérêt suite à l’implosion des Etats socialistesmarxistes.

 

Cette énumération (art. 9-40) s’accompagne de la garantie juridique

    - qui n’existait pas sous la Première République, sous réserve de la limite, classique en démocratie libérale, de la sauvegarde de l’ordre public (art. 10). Elle ne formule aucune limitation, comme c’était le cas sous la RDM, qui garantissait libertés et droits du citoyen (( dans le cadre de la Charte de la Révolution socialiste. Ces garanties constitutionnelles sont renforcées par le rôle dévolu au Juge, et par la consécration d’un véritable pouvoir judiciaire (art. 41), alors que les régimes antérieurs ne parlaient que de juridictions. Le titre VI (art. 97-124) intitulé (( Du pouvoir judiciaire, crée de nouvelles institutions destinées à faire respecter la déontologie de la magistrature

    - qui en a grand besoin ; il confie la garantie de l’indépendance du pouvoir judiciaire aux deux tribunaux, remaniés, qui coiffeqt la pyramide judiciaire malgache, et non plus au chef de 1’Etat comme en RDM. I1 vise à faire> mieux respecter la hiérarchie des normes, exigence première d’un Etat de droit. Sur ce plan donc, la constitution apparaît irréprochable. Certains redoutent même une trop grande emprise du Juge sur la vie politique, une sorte de gouvernement des juges.

 

 

Reste à voir ce que donnera la pratique. Le poids du (c lobby des magistrats )) a été mentionné dans les difXérents forums préparatoires.

 

C’est la première fois depuis 1960 que le choix du régime parlementaire est fait de façon aussi précise et délibérée. Comme si l’idéal État de droit ne pouvait s’incarner que dans ce schéma constitutionnel.

 

Divers arguments socio-politiques, une expérience mal vécue, et une incontestable culture historique expliquent ce choix qui semble avoir été retenu dès le départ des discussions par l’ensemble des intervenants.

 

Du coup, le rôle du Parlement se trouve nettement renforcé, dans l’exercice de la fonction législative et dans la fonction de contrôle du gouvernement par diverses procédures typiques du parlementarisme (motion de censure, question de confiance, interpellation, etc.). On notera la (( résurrection )) d‘un Sénat analogue à celui qui existait sous la Première République, représentatif des collectivités territoriales et aussi chambre consultative sur le plan économique et social. Bien qu’inférieur en puissance à l’Assemblée nationale, ce Sénat pourrait avoir à jouer un rôle politique et médiateur important lorsque la Troisième République décidera de la réorganisation des collectivités locales et de l’aménagement du territoire. Dans la recherche d’un ré-équilibrage entre les provinces, entre le centre et la périphérie, les sénateurs malgaches ne seront sans doute pas des acteurs immobiles et muets. En ce qui concerne le pouvoir exécutif, la Troisième République revient presque à la structure p5rlementaire classique : un président de la République-chef de l’Etat, politiquement irresponsable et symbole de l’unité nationale; et un gouvernement dirigé par le Premier ministre qui gouverne effectivement, c’est-à-dire qui détient seul le pouvoir réglementaire (avec tout ce que contient en termes de puissance ce concept juridique) mais sous le contrôle politique du Parlement.

 

Là, précisément, réside la plus grande ambiguïté - voire l’incohérence - de cette constitution, 

Les Première et Deuxième Républiques malgaches avaient des aspects parlementaires mais le président de la République demeurait l’acteur principal. Dans la coqstitution de 1992, même si le chef de 1’Etat reste élu au suffrage universel, c’est la nature parlementaire (et non pas présidentialiste) du régime qui a été voulue et retenue.

 

La réforme ou’refonte du système des collectivités territoriales (art. 117 à 129) est renvoyée pour l’essentiel à la loi. La Première République avait choisi de reprendre les divisions administratives françaises, avec dotamment la généralisation du système communal en 1962 et la création de préfectures et donc le risque d’achoppement La RDM avait bouleversé cette organisation en créant, à partir du fokonolom, un système à quatre niveaux (fokontany, firaisana, fivondronana, faritazy). L’objectif espéré d’une plus grande décentralisation ne semble pas avoir été atteint. La nouvelle constitution, prudente, se borne à poser quelques principes directifs à l’intention du législateur, et notamment celui-ci (art.’ll8) :La création des collectivités territoriales doit répondre à des critères d’homogénéité géographique, économique, sociale et culturelle n. C’est là, sans doute, qu’est la réponse au problème politique majeur de Madagascar, au niveau de l’Exécutif. Comment faire cohabiter durablement un président de la République élu au suffrage universel direct, mais sans pouvoir réel puisque tous ses actes (décrets, arrêtés) sont soumis au contreseing (art. 60), et un Premier ministre qui dispose en droit de toute la fonction gouvernementale mais ne peut être désigné par le Président qu’après avoir obtenu l’investiture de l’Assemblée nationale, donc de la majorité des parlementaires, et qui demeure en toute hypothèse soumis à son contrôle politique ?

D’un côté, la légitimité populaire et un contrat de cinq ans renouvelable une fois, de l’autre la confiance (toujours provisoire) des élus du peuple ... On peut s’attendre à quelques rivalités et jeux de pouvoir au sein de l’Exécutif sous la Troisième République.

 

Cette situation originale s’explique par des motivations politiques immédiates (14), elle s’inscrit aussi dans l’histoire malgache moderne où la technique constitutionnelle s’est révélée à l’occasion très subtile mais, finalement, inefficace. Jamais deux sans trois ?

 

L’installation de la Troisième République malgache

Après les turbulences de l’année 1991 et les incertitudes et rumeurs qui ont précédé le référendum constituant du 19 août, 1992, on s’interrogeait à bon droit sur le déroulement et le résultat de l’élection présidentielle, qui était l’enjeu déterminant dans cette succession de régimes :. les intentions prêtées au président Ratsiraka et à ses adversaires les plus déterminés faisaient planer l’inquiétude et aiguisaient les antagonismes partisans et régionalistes.

Or, au prix d’un léger report dans le temps (premier tour en novembre 1992, deuxième tour en février 1993), l’élection présidentielle, placée sous le contrôle du CNOE et d‘observateurs internationaux, s’est déroulée très correctement et avec une bonne participation électorale (65 Yo). Le premier tour où se retrouvaient huit

L'investirne est acquise par un vote secret à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale (art. 89). Le mandat des députés et des sénateurs, ceuxci étant élus au suffrage indirect, est de quatre ans.

Sauf à interdire à Ratsiraka de se représenter - ce que certains souhaitaient - le test du suffrage universel était la procédure obligée pour résoudre démocratiquement le conflit entre le Président sortant et les candidats des Forces vives.

Sous la Première République, un mécanisme savant et complexe (art. 47) organisait la mise en oeuvre éventuelle de la responsabfité politique du chef de 1’Etat devant l’Assemblée nationale puisqu’à cette époque celui-ci était à la fois président de la République et Premier ministre. Cela n’a jamais fonctionné. On relève dans la présente constitution la même subtilité dans .les rapports entre Assemblée nationale et Premier ministre, cf. art. 89 à 95.

La revendication fédéraliste - soutenue ou suggérée a-t-on dit par Ratsiraka - s’est exprimée dans un projet complet de constitution fédérale qui, finalement, n’a pas été soumis au référendum du 19 août 1992.

A cela, au moins deux explications : une certaine lassitude électorale après les très fortes motivations suscitées par le référendum d’août 1992 et l’élection présidentielle - très personnalisée - de février 1993 : et une certaine incompréhension (ou indifliérence) face à un mode de scrutin très ouvert aux partis et autres associations politiques qui a mis en prgsence 121 listes de candidats, soit quelques 4 000 candidats pour 138 sièges (à Tananarive-ville, il y avait 37 listes pour 8 sièges). Et comme ce mode de scrutin - la représentation proportionnelle au plus fort reste, qui est très favorable aux petits partis - était modulé par des calculs complexes destinés à Q équilibrer )) (?) la représentation nationale dans le cadre des fivondrunana, il n’est pas sûr que l’électeur moyen (et peut-être la démocratie) y ait trouvé son compte. On le souhaite en tout cas.

L’ordonnance 93-007 du 24 mars 1993 relative à l’élection des députés à l’Assemblée nationale (JO du 26 mars 1993) a été modifiée à trois reprises par des ordonnances du 23 avril, du 5 mai et du 13 mai. Le système est compliqué dans la mesure où il faut combiner les résultats de la représentation proportionnelle au plus fort reste avec la règle selon laquelle chaque fivondronana doit avoir un élu, quel que soit le nombre de ses habitants et de ses électeurs.

Or la loi électorale a prévu le regroupement en une seule circonscription des fivondronana ayant moins de 75 000 habitants.

Cela donnait, d’après le tableau annexe à l’ordonnance modificative 93-023 du 13 mai, un total de 57 circoncriptions pour 111 fivondronana.

C’est dire que la plupart des circonscriptions regroupent deux fivondronana et quelques-unes (cinq au total) en regroupent trois. La question de la répartition des sièges peut alors provoquer :

Le résultat des élections législatives apparaît en définitive plus important que celui de l’élection présidentielle puisque c’est de l’Assemblée nationale que sera issu le chef du gouvernement.

L’ensemble des Forces vives - dans leur diversité - l’a emporté d‘une courte majorité sur les partis et groupes alliés du président Ratsiraka (20). Cela conduit à un gouvernement minoritaire ou, plus probablement, de coalition. Sa solidité (ou sa fragilité ?) sera fonction de plusieurs paramètres, même si la constitution de 1992 reprend implicitement l’idée de (( contrat de législature 1) qui vise à associer durablement le Parlement et le gouvernement dans la conduite de la politique de la nation (art. 90-92). Dans l’immédiat - et avant même que le processus d’installation de la Troisième République ne s’achève avec les htures élections régionales et locales - la question de la cohabitation entre président de la République et Premier ministre est posée. Le texte constitutionnel n’interdit pas d‘envisager la perspective d’une cohabitation fructueuse, voire heureuse. Tout dépendra de la personnalité des acteurs, du réalisme et de la concordance de leur programme (on a très peu parlé de programme ou de projet de société au cours de ces élections !), et de leur capacité à définir et à respecter les limites de leur rôle, sauf à se comporter rapidement en adversaires politiques irréconciliables, c’est-à-dire ... comme deux caïmans dans le même a marigot constitutionnel )) , Madagascar a suffisamment donné pour espérer ne plus revoir ce scénario politique.

Les résultats des législatives à ce jour, et sous réserve d’éventuelles annulations, donnent 70 sièges sur 138 à la (( mouvance présidentielle )) (soit 45 aux Forces vives Rasalama et les autres distribués entre plusieurs formations politiques proches des Forces vives) ; une quinzaine à l’opposition proche de Ratsiraka; une dizaine à la tendance Guy Razanamasy (l‘remier ministre en titre dans la période 1990-1993). A première vue, la nouvelle Assemblée nationale sera aficilement (( gérable )), et le futur Premier ministre aura sans doute des gages à donner aux uns et aux autres. La situation politique n’est pas décantée. Retour à la case départ d’ici quelques mois.

De la concertation nationale à l’alternance démocratique : 

Nous sommes en 1991, le Conseil des forces vives réclame des conférences nationales et le départ du Président Ratsiraka… L’état d’urgence sera proclamé… La sortie de crise a requis un partage du pouvoir : cohabitation entre le Président élu, Didier Ratsiraka qui n’est plus que le garant de l’unité nationale, en charge de l’Armée et de la diplomatie au profit de Guy Willy Razanamasy du parti de l’opposition Fiaonana, nommé Premier ministre, Chef du gouvernement d’union nationale. Ce processus consensuel, complexe mais payant, a permis de donner fin à la crise et d’organiser la tenue d’élections présidentielles dans le calme… Lors de l’investiture le Président Ratsiraka s’incline et félicite son rival, le père fondateur de la 3ème République de Madagascar : le président Albert Zafy, troisième président élu de la grande île.Toute une histoire !

16 août 1990 : Première concertation nationale sur le devenir de la nation organisée par le FFKM à l’intention de toutes les forces vives.

Décembre 1990 : Deuxième concertation nationale et création, d’une part, du Conseil œcuménique sur la vie nationale regroupant les 54 organisations confessionnelles présentes et, d’autre part, du Conseil national des forces vives réunissant 80 organisations.

1er mai 1991 : Des manifestations de l’opposition à Fianarantsoa et à Antananarivo.

11 juin 1991 : La population, menée par le Général Rakotoarison et Zafy Albert, réclame l’abrogation de la Constitution de 1975 et la tenue d’une conférence nationale.

18 juin 1991 : Le Conseil des « forces vives » réclame le départ du président.

26 juin 1991 : Refus du président Ratsiraka d’une conférence nationale.

8 juillet 1991 : Le mouvement se durcit. Grève générale illimitée pour le départ du président et l’abrogation de la Constitution.

16 juillet 1991 : Création d’un gouvernement bis avec comme président le général Rakotoarison et comme Premier ministre M. Albert Zafy, baptisé Haute Autorité de l’état (HAE).

23 juillet 1991 : Instauration de l’état d’urgence.

9 août 1991 : Nomination de M. Razanamasy (Opposition) en qualité de Premier ministre par M. Ratsiraka.

10 août 1991 : Répression de « la marche de la liberté », des milliers de personnes qui se dirigent vers le palais présidentiel pour réclamer sa démission.

17 août 1991 : Déclaration unilatérale de constitution en États fédérés de 5 régions du pays.

26 août 1991 : Mise en place d’un gouvernement de nécessité nationale.

19 décembre 1991 : Présentation du gouvernement de consensus, de transition.

31 octobre 1991 : La Convention dite du 31 octobre (lire l’intégralité) donna naissance à un nouvel organe consultatif, le Comité pour le Redressement Économique et Social (CRES). Dirigé par deux co-Présidents, le Pasteur Richard Andriamanjato et Manandafy Rakotonirina. Le CRES était obligatoirement consulté sur l’ordonnance portant loi de finances et l’élaboration de tout plan de développement général ou sectoriel.

19 décembre 1991 : Présentation du gouvernement de consensus, de transition.

Janvier 1992 : Nomination des 130 membres du Comité de redressement économique et social (CRES). Remplacement par la HAE de tous les élus par des fonctionnaires désignés par leurs soins (de l’Assemblée Nationale jusqu’aux Fonkontany, qui est la plus petite unité administrative à Madagascar)

Mars 1992 : Forum national chargé de la mise en forme des textes de la Constitution de la 3ème République.

19 août 1992 : Consultation populaire pour l’adoption de la Constitution. (lire l’intégralité) le « Oui » l’emporte à 72,69%. Naissance de la 3ème république

25 novembre 1992 : Premier tour de l’élection présidentielle. Albert Zafy (UNDD) [FVR] 45.16% - Didier Ratsiraka [MMSM] 29.22% - Manandafy Rakotonirina (MFM) 10.21% - Marson Evariste (RPSD) 4.60% - Ruffine Tsiranana (PSD) 3.51% - Jacques Rabemananjara 2.87% - Nirina Andriamanalina 2.25% - Tovonanahary Rabetsitonta (GRAD-Iloafo) 2.19%.

Du leader des Forces vives au Président de la Haute Autorité de l'Etat

En 1989, avec le début de libéralisation de la [[République démocratique de Madagascar]], qui sous l'impulsion de Didier Ratsiraka, autorise désormais le multipartisme et reprend le chemin de la démocratie libérale, Albert Zafy revient à la politique en créant le parti U.N.D.D.

Avec d'autres partis politiques, ils réclament un changement plus rapide du régime politique en place et forment une vaste coalition d'opposition, les Forces vives Rasalama. Contrairement au Président Ratsiraka qui prône une simple révision constitutionnelle de la République démocratique de Madagascar, les Forces vives sont partisanes de faire table rase du régime socialiste et d'élaborer une nouvelle Constitution.

Finalement, les tensions explosent en mai 1991, alors que les débats sur la révision de la Constitution de 1975 commencent dans l'hémicycle de l'Assemblée nationale populaire. Les Forces vives organisent des manifestations énormes, regroupant plusieurs centaines de milliers de Malgaches sur la Place du 13-Mai à Tananarive, qui doit son nom aux manifestations étudiantes qui avait abouti à la première Transition en 1972. Le mot d'ordre est de "faire tomber les murs de Jéricho".

Finalement, à part les évènements liée à la marche sur Iavoloha en août 1991, les forces politiques malgaches arrivent à un accord (dite Convention de l'Hôtel Panorama, signée le 31 octobre 1991) qui met en place un régime transitoire consensuel, avec pour objectif d'élaborer une nouvelle Constitution et, pour échéance, le mois de mars 1993.

La Transition démocratique et libérale de 1991-1993 s'articule donc autour de la Haute Autorité de l'Etat, présidée par Albert Zafy, qui a pour vocation de mener la transition ; et de la Présidence de la République (Didier Ratsiraka demeurant chef de l'Etat, symboliquement) et de la Haute Cour constitutionnelle renforcée, passant de sept à onze membres, institutions qui doivent garantir l'effectivité de l'Etat de droit.

Ce grand mouvement de libéralisation politique et économique est à mettre en parallèle avec la situation politique du monde au début des années 1990, marquée par l'effondrement du Bloc de l'Est socialiste, l'effervescence démocratique en Afrique et notamment le processus de fin d'apartheid dans le pays voisin, l'Afrique du Sud.

La Constitution de la IIIe République, qui remplace la République démocratique de Madagascar par la République de Madagascar est adoptée en 1992 après la tenue d'un Forum national.

En 1993, la coalition des Forces vives le désigne comme étant leur candidat face à Didier Ratsiraka (candidat du Mouvement Militant pour le Socialisme Malgache) et bat ce dernier au deuxième tour avec 66 % des voix.

 

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Date de dernière mise à jour : lundi, 26 Janvier 2015

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